中天恒遠對完善流域水污染防治體制機制的幾點建議，具體如下：
1，逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強環(huán)境治理的政府職能
以建立社會主義公共行政管理體制為長遠目標，分步推進流域水污染防治管理機構(gòu)改革。首先是在立足完善現(xiàn)有機構(gòu)體系基礎(chǔ)上，加強部門協(xié)調(diào)協(xié)作。特別是要理清各部門在水污染防治方面的職責，包括水質(zhì)管理與監(jiān)測、水環(huán)境功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃、流域水資源保護管理機構(gòu)的關(guān)系等。環(huán)保部門作為水污染防治的行政主管部門，應(yīng)進一步加強監(jiān)督執(zhí)法職能。以環(huán)保部門牽頭，其他部門積極參與水污染防治，各部門加強溝通、協(xié)調(diào)和配合。具體實施途徑可以通過在機構(gòu)改革中調(diào)整“三定”方案來解決。與中央確立的大部制改革相適應(yīng)，提升環(huán)境監(jiān)管的部門職能。②但各部門權(quán)力的劃分應(yīng)當清晰，避免職能交叉和重疊。部門的權(quán)力和義務(wù)應(yīng)當均衡，制衡機制必須建立起來，對于行政不作為和瀆職現(xiàn)象，應(yīng)有必要的懲罰措施。為了實現(xiàn)國家部門間的協(xié)調(diào)，可考慮在中央層面建立部門協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門與地區(qū)在流域管理中的規(guī)劃、標準和政策制定中的重大問題。隨著中央與地方關(guān)系的調(diào)整，流域管理機構(gòu)的運作應(yīng)逐步實現(xiàn)流域管理決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。通過立法授權(quán)建立以利益相關(guān)方為主的現(xiàn)代流域機構(gòu)。流域機構(gòu)作為流域管理比較重要的決策機構(gòu)，獨立于任何國家機關(guān)，主要依據(jù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃以及國務(wù)院分配給流域組織的任務(wù)開展工作。流域機構(gòu)由流域內(nèi)的主要利益相關(guān)者代表組成，以規(guī)劃、報告和協(xié)調(diào)為主要職責。流域內(nèi)的地方政府及其職能部門作為執(zhí)行機構(gòu)，負責實施流域管理委員會的各項決策。從較長時期來看，還可以逐步將環(huán)境監(jiān)察職能納入垂直管理體制,避免地方政府對環(huán)境監(jiān)察的過多干擾。
2，建立常態(tài)化的流域水污染防治監(jiān)測評價制度，健全以地方政府為主的流域污染治理責任機制
將流域水污染治理作為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和樹立正確政績觀的重要方面，建立健全地方政府官員環(huán)保問責制，加強流域水污染治理政績考核，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。2008年2月，國家環(huán)保總局牽頭組織了淮河流域污染治理核查，對淮河流域的山東、河南、安徽、江蘇幾省進行考核檢查，實踐證明通過簽訂責任書、落實檢查責任制，對于流域水污染防治能起到較好的成效。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將臨時性的檢查上升為制度化的監(jiān)測評價，建立常態(tài)化、規(guī)范化的制度。建立問責指標體系，層層落實環(huán)保責任。將環(huán)保目標考核納入地方各級官員的任期績效考核和干部任用考察。建立科學(xué)的環(huán)保問責指標體系，具體指標包括：水污染物總量控制指標、節(jié)水指標、跨省斷面和行政區(qū)域內(nèi)重點水功能區(qū)斷面水質(zhì)指標（氨氮、總磷、COD等）、工業(yè)污染物排放穩(wěn)定達標率、城市污水處理率、城市污水處理廠排放穩(wěn)定達標率、規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模、農(nóng)村生活垃圾收集率、城鎮(zhèn)生活污水處理率等。規(guī)范問責程序，健全問責制度，盡快實現(xiàn)環(huán)保問責的常態(tài)化、程序化和制度化，要特別加強對重大污染事故的問責力度。
3，充分發(fā)揮市場機制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的內(nèi)生發(fā)展機制
流域污染治理要與完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，加快水污染治理工程投融資體制改革和運行管理機制創(chuàng)新，建立促進環(huán)境友好型社會建設(shè)的資源環(huán)境稅收政策和消費政策。完善水價形成機制和排污收費制度。逐步提高水利工程供水水價，合理調(diào)整城市供水價格和污水處理費，提高水資源費征收標準。城市生活用水推進階梯式水價，工業(yè)用水實行超定額累進加價制度。將污水處理費作為行政事業(yè)性收費，由政府實行強制征收，財政專戶管理。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院另有規(guī)定外，任何單位和個人不得減免污水處理費。征收的污水處理費不足以補償污水處理廠運行維護成本并使企業(yè)合理盈利的，由當?shù)卣斦a足。污水處理費必須優(yōu)先用于保證處理廠的運轉(zhuǎn)率和穩(wěn)定達標率，多余部分用于管網(wǎng)的改造和建設(shè)。建立公共財政投入污染治理的穩(wěn)定增長機制。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，一個國家在經(jīng)濟高速增長時期，環(huán)保投入要在一定時間內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定占到國民生產(chǎn)總值的1.5％，才能有效地控制住污染；達到3.0％才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。據(jù)有關(guān)部門測算，我國重點流域“十一五”期間水污染治理資金總需求約為4000億至4500億元，這么大的資金需求量不可能完全靠國家投資來完成，必須拓寬融資渠道，吸納社會資金參與治污。因此要利用市場機制，推動治污基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建議盡快推出實施重點流域污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展（投資）基金。推動城市污水和垃圾處理單位加快轉(zhuǎn)制改企，推進污水、垃圾處理體制改革和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高處理廠（場）運行效率。采用公開招標方式，擇優(yōu)選擇投資主體和經(jīng)營單位，實行特許經(jīng)營，并強化監(jiān)管。鼓勵排污單位委托專業(yè)化公司承擔污染治理或設(shè)施運營。創(chuàng)新項目建管方式，進一步完善治污項目TOT、BOT等建設(shè)管理模式，吸引社會資本參與污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營。探索開展排污權(quán)交易試點工作。推進排污權(quán)有償取得制度，積極開展排污權(quán)交易試點。在控制區(qū)與排污總量核定的基礎(chǔ)上，做好對企業(yè)的排污計量工作，合理分配排污量，合理制定排污有償使用價格。在同一水功能區(qū)的排污企業(yè)之間，試點實施排污權(quán)交易政策，讓企業(yè)自主選擇，購買排污權(quán)還是建治理設(shè)施，以降低總的污染治理成本。
4，增強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的作用,以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，實行流域內(nèi)門檻統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，從源頭上形成企業(yè)減少污染排放的長效機制
完善對工業(yè)污染源的監(jiān)管機制。重新核定工業(yè)污染源的排污申報。加強對重點污染企業(yè)的在線監(jiān)測，擴大監(jiān)控范圍，有條件的地區(qū)要對重點排污單位安裝廢水排放在線自動監(jiān)測裝置，及對飲用水水源地及取水口水質(zhì)的實時監(jiān)控。增加現(xiàn)場突擊檢查的頻次，加強對污染源的監(jiān)督檢測。嚴格落實執(zhí)法監(jiān)管的各項措施，嚴厲打擊違法排放行為。建立健全企業(yè)退出機制，堅決淘汰污染嚴重企業(yè)。提高化工、醫(yī)藥、印染等高污染行業(yè)廢水排放標準，促使高污染企業(yè)主動退出，提高新增高污染項目的進入門檻。盡快出臺流域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，指導(dǎo)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。對不符合產(chǎn)業(yè)政策，污染嚴重的企業(yè)堅決予以關(guān)閉。在媒體上公布關(guān)閉的污染企業(yè)名單，接受社會監(jiān)督。嚴格執(zhí)行準入制度，實行區(qū)域限批和行業(yè)限批。按照各流域和地區(qū)的不同功能分區(qū)，采取不同的發(fā)展和保護策略。對于限制開發(fā)區(qū)和飲用水水源地保護區(qū)，對一切可能產(chǎn)生水體污染的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部予以禁止。對于生態(tài)功能緩沖區(qū)，對重點污染行為予以禁止。在上述兩類區(qū)域內(nèi)，應(yīng)落實區(qū)域和行業(yè)限批措施。根據(jù)各流域的環(huán)境容量狀況，對生產(chǎn)高污染高風險產(chǎn)品的化工、紡織、印染、造紙等行業(yè)實行行業(yè)限批。加強工業(yè)園區(qū)建設(shè)。鼓勵和引導(dǎo)產(chǎn)品附加值較高、管理完善、發(fā)展前景好的企業(yè)進入園區(qū)發(fā)展，理順產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。鼓勵流域內(nèi)的城區(qū)外遷企業(yè)和批準新上企業(yè)進入工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)。建立和完善園區(qū)污水處理系統(tǒng)，開展園區(qū)ISO14000和清潔生產(chǎn)審計，強化生態(tài)工業(yè)設(shè)計，減少整體污染排放。新建園區(qū)嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，嚴把項目審批關(guān)，創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)園。
5，以互利共贏關(guān)系為紐帶，建立跨行政區(qū)的流域環(huán)境合作新機制
一是建立跨行政區(qū)的生態(tài)補償和糾紛調(diào)解機制。積極探索建立下游對上游水資源、水環(huán)境保護的補償，上游對下游超標排污或環(huán)境責任事故賠償?shù)碾p向責任機制。建立健全跨行政區(qū)的糾紛調(diào)解機制，包括協(xié)商機制、仲裁機制、法律訴訟機制等。二是開展跨區(qū)域執(zhí)法合作。建立健全流域管理機構(gòu)與流域各省區(qū)水利、環(huán)保部門的聯(lián)合執(zhí)法制度；加強行政區(qū)域間的執(zhí)法協(xié)作和部門間的行政執(zhí)法合作，推進綜合執(zhí)法。三是在區(qū)域經(jīng)濟合作中加強環(huán)境合作。將環(huán)境合作納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟合作框架，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟布局、產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。行政區(qū)域間在市場準入機制和產(chǎn)業(yè)政策等方面加強合作，防止出現(xiàn)因準入門檻、政策尺度的差別而造成的污染轉(zhuǎn)移。在有條件的地區(qū)，促進區(qū)域間環(huán)�；A(chǔ)設(shè)施的共建共享。通過設(shè)立流域內(nèi)水資源或污水處理產(chǎn)業(yè)投資基金的形式，將地區(qū)間松散的行政合作轉(zhuǎn)變?yōu)榫o密利益聯(lián)系的經(jīng)濟合作。
6，建立大型流域性水務(wù)集團、實施流域化綜合治理試點，將跨界治理責任內(nèi)部化
針對我國水務(wù)行業(yè)區(qū)域自治、區(qū)域多治的特點，以及現(xiàn)階段普遍存在的流域水污染治理責任體系錯位、協(xié)調(diào)機制缺乏、監(jiān)管職能分割、投資浪費等問題，開展建立大型流域性水務(wù)集團、實施流域化綜合管理試點顯得尤為重要。其基本思路是：在行業(yè)主管部門的主導(dǎo)與扶持下，選擇一到兩個流域，如跨省的淮河流域、以省內(nèi)為主的湘江流域等，提出科學(xué)、統(tǒng)一的全流域發(fā)展規(guī)劃，在流域監(jiān)管基礎(chǔ)上加大政府國債投資及轉(zhuǎn)移支付，明確流域化投資者主體地位等方面，開創(chuàng)性提出水務(wù)產(chǎn)業(yè)流域化綜合管理的方案以及相關(guān)政策研究。在操作上可以選擇國有控股、體制靈活、處理能力大、資金雄厚、運營規(guī)范、業(yè)務(wù)鏈條齊備等優(yōu)勢的水務(wù)企業(yè)作為平臺，開展實施水務(wù)流域化綜合管理的試點。試點企業(yè)與試點地方政府簽訂《戰(zhàn)略合作協(xié)議》，以“整體打包、總攬建設(shè)、流域化治理與管理”的思路和方案，積極參與淮河、太湖等流域治理，將屬于不同行政區(qū)的跨界水污染防治責任轉(zhuǎn)化為大型水務(wù)集團的內(nèi)部責任，探索一條適合我國國情的流域性水務(wù)管理新體制和新路子。
7，加強信息披露和公眾參與，形成有利于全社會參與流域水污染治理的體制機制
加大信息溝通和資源共建共享，建立統(tǒng)一的信息監(jiān)測和發(fā)布機制。環(huán)保、水利、發(fā)改等部門通力合作，盡快建立統(tǒng)一的江河湖庫水功能區(qū)監(jiān)測、水環(huán)境監(jiān)測的方法和評價標準體系。在各大流域構(gòu)建國家級斷面、省級斷面、縣市斷面三級斷面監(jiān)測體系。建立信息公開和發(fā)布制度。搭建信息共享平臺，建立工作例會制度、流域水量水質(zhì)信息共享制度以及水污染事故通報制度。將2006年2月發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》上升為條例或法律，切實保障和擴大公眾參與。水污染監(jiān)測信息要通過媒體、網(wǎng)站和公報等形式向社會發(fā)布，使公眾能及時監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境行為。流域管理機構(gòu)、省市水行政主管部門統(tǒng)一發(fā)布水文、水功能區(qū)水質(zhì)信息，環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一發(fā)布水環(huán)境狀況信息。
8，完善流域水污染防治的法律體系，提高流域水污染治理依法行政的水平
流域水污染治理需要綜合運用行政、經(jīng)濟、法律和社會政策等多種手段，但要減少行政手段的使用，增加經(jīng)濟手段的作用，提高法律手段的力度，從根本上形成依法治污的制度環(huán)境。抓緊健全流域水污染治理的相關(guān)法律法規(guī)，及時修訂相關(guān)法律和條例,并鼓勵頒布地方性法規(guī)。發(fā)揮流域發(fā)展規(guī)劃的作用，提高規(guī)劃在流域環(huán)境治理中的地位和效力。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和環(huán)境保護的目標任務(wù)出發(fā)，要適時調(diào)整水污染防治的經(jīng)濟技術(shù)標準，重點流域更應(yīng)提高標準,并建立流域內(nèi)污染防治標準動態(tài)調(diào)整機制。對于流域上下游地區(qū)之間未能履行治污職責或不作為的問題，要建立必要的法律程序進行約束。
北京中天恒遠咨詢電話：010-8022-5898
